医疗器械委托生产监督检查常见问题分析

随着新修订《医疗器械监督管理条例》等法规文件陆续施行，医疗器械注册人制度在全国全面实施。该制度对优化资源配置、鼓励产品创新、促进产业发展起到了积极作用，特别是在医疗器械产业聚集度较高的地区，委托生产企业数量快速增长。以北京市为例，2021年至今，开展委托生产的企业从86家增长到151家，近4年间增长了75%。其中，委托京外企业生产的企业占全部委托生产企业的75%。

面对医疗器械委托生产企业数量快速增长的实际，北京市药监局兼顾强监管和促发展，多方面完善监管机制，多维度开展风险会商，从监管协同、检查重点、检查方法、企业报告等方面细化监管要求：联合天津、河北药监部门印发《京津冀医疗器械生产跨区域协同监管办法（试行）》，强化协同监管效能；以《国家药监局关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监督管理的公告》发布为契机，印发北京市进一步加强医疗器械委托生产监督管理的通知，统一监管思路，明确工作职责，在促进产业快速健康发展的同时，扎实做好医疗器械委托生产监管，有效筑牢质量安全防线。

在监督检查过程中，监管人员发现一些较为集中的问题，主要涉及注册人主体责任落实不到位、质量协议编制和执行不到位、受托生产企业质量管理体系管理不到位，以及委托双方质量管理体系有效衔接不到位等方面。

注册人主体责任落实不到位

检查发现，一些注册人由于不了解法规或质量管理意识不强，对落实主体责任认知不足。

按照规定，注册人应当全面落实医疗器械质量安全主体责任，建立覆盖产品全生命周期的质量管理体系，严格监督受托生产企业按照相关法规要求组织生产。但在实际委托生产过程中，特别是注册人仅委托生产的情况下，往往存在一些问题，如，注册人对产品生产工艺认识和理解局限于研发，缺乏大批量生产的经验；关键岗位人员配备不足或配备的关键岗位人员专业素质欠缺；自身质量管理体系控制能力较弱，监督受托生产企业履行生产放行责任的能力不足，难以对受托生产企业进行全面系统的培训和指导，导致受托生产企业无法准确理解产品的生产工艺、质量控制等相关知识。

对于跨省（区、市）委托生产的注册人来说，受时间、地域等因素的限制，注册人对受托生产企业的管理力度有差别，不乏个别注册人对受托生产企业“大撒把”。特别是非集团内委托生产的企业，委托、受托双方存在质量管理信息沟通不及时、沟通衔接机制不健全等问题。

质量协议编制和执行不到位

检查发现，注册人和受托生产企业基本都能按照法规文件要求签订质量协议，但是条款内容和有效执行方面还存在欠缺。例如，有的企业没有结合自身实际生产情况，完全执行《医疗器械委托生产质量协议编制指南》中的协议模板，不具有可操作性；有的企业在质量协议编制中未明确委托双方在采购管理、生产过程和质量控制等方面的职责和分工，未明确注册人对受托生产企业质量管理体系审核的要求（如频次、标准、方式）等。

有的企业编制的质量协议虽然符合法规文件要求和自身实际生产情况，但是执行流于形式。如委托双方未按质量协议规定的责任分工开展供应商审核、原材料采购、技术文件转移，注册人未将变更后的相关生产技术文件及时移交给受托生产企业等，未能起到约束委托双方行为的作用。

受托生产企业质量管理体系管理不到位

受托生产企业在承接注册人委托生产时，在质量管理体系方面存在不同程度的缺陷。检查发现，个别受托生产企业存在关键岗位人员培训不到位，导致生产、质量管理人员不熟悉受托产品的生产工艺和质量标准，没有能力对生产过程中发生的问题作出正确判断和处理；采购控制文件未明确受托生产企业对供应商管理、原材料验收标准等要求，导致职责分工不明晰等问题。

此外，在医疗器械注册人制度下，受托生产企业可能会同时接受多家注册人委托生产产品，企业为节约成本、提高生产效率，可能存在共用生产场地、生产设备、人员等情况。个别受托生产企业同一生产线在不同时期生产不同产品或者不同型号的产品，如果没有做好全面评估和有效控制，可能会发生产品或者物料混淆、交叉污染、工艺参数误用等风险，产品质量难以保证。

委托双方质量管理体系有效衔接不到位

注册人和受托生产企业之间不是简单的业务合作关系，是双方质量管理体系的融合关系。按照法规要求，注册人和受托生产企业均应建立质量管理体系并保持有效运行。但在日常检查中，监管人员发现，有的注册人未能将委托生产的相关要求有效传递给受托生产企业，未能将质量管理体系文件转化成可执行的委托生产相关管理要求。

医疗器械注册人制度的核心要义并非仅仅是允许委托生产，而是要求注册人具备产品全生命周期的质量管理能力并承担产品质量安全主体责任，有效防控质量安全风险，助推医疗器械产业健康高质量发展。医疗器械委托生产企业要通过增强主体责任意识、加强受托生产企业管理、建立委托双方有效沟通机制等，提升质量管理水平，真正让制度红利转化为发展实效。

（作者单位：北京市药监局）