建立医疗器械注册人制度，是我国医疗器械监管领域的重大变革。该制度在一定程度上解除了产品“上市许可”与“生产许可”的捆绑，有助于优化资源配置、促进产业创新、落实企业责任、提高监管效能，对推进我国医疗器械产业创新高质量发展具有积极意义。近年来，随着开展委托生产的企业逐年增多，委托生产形式日渐复杂多样，对委托双方提出了更高要求，也给监管工作带来了新的挑战。为了规范委托生产行为，保障医疗器械质量安全有效，...
建立医疗器械注册人制度，是我国医疗器械监管领域的重大变革。该制度在一定程度上解除了产品“上市许可”与“生产许可”的捆绑，有助于优化资源配置、促进产业创新、落实企业责任、提高监管效能，对推进我国医疗器械产业创新高质量发展具有积极意义。
近年来，随着开展委托生产的企业逐年增多，委托生产形式日渐复杂多样，对委托双方提出了更高要求，也给监管工作带来了新的挑战。为了规范委托生产行为，保障医疗器械质量安全有效，国家药监部门先后发布了一系列法规和规范性文件，细化医疗器械委托生产相关要求，为监管人员和医疗器械企业提供了清晰指引。监管部门和医疗器械企业要双向发力，真正把委托生产制度红利转化为发展实效。
加强委托生产监管再立新规
今年4月，国家药监局发布《关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监督管理的公告》（以下简称《公告》），并于6月1日起正式实施。《公告》从落实注册人主体责任、强化委托生产注册管理和持续加强委托生产监管等方面进一步明确和细化了监管要求和各方责任，为加强医疗器械委托生产监督管理提出了更严格的要求。
严格落实注册人主体责任
健全质量管理体系并保持有效运行 《公告》再次强调，注册人委托生产的，应当建立健全与所委托生产的产品特点、企业规模相适应的管理机构，定期按照医疗器械生产质量管理规范对受托生产企业质量管理体系运行情况进行审核。对于注册人仅委托生产的，《公告》明确，注册人应当保持产品全生命周期质量管理能力；同时，质量管理部门应当独立设置，能够对委托生产活动进行有效的监测和控制。
相较于《关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监管工作的意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），《公告》增加了对受托方选择的要求——应当优先选择质量管理水平较高、生产规模较大、信用记录良好、生产自动化程度和信息化管理水平较高的企业作为受托方。
对于特殊产品，如植入性医疗器械，《公告》要求，在委托生产活动期间，注册人原则上应当选派具有相关领域生产质量管理工作经验、熟悉产品生产过程和质量控制要求的人员入驻受托生产企业，且派驻人员工作职责应当在质量协议中予以明确。
签订质量协议并严格执行相关要求 《公告》要求，注册人应当按照《编制指南》要求，结合企业实际情况，与受托生产企业签订质量协议；注册人和受托生产企业应当每年对质量协议的适宜性、充分性、有效性开展评审，确认质量协议相关要求与委托生产管理文件和实际生产情况相一致。
和《征求意见稿》相比，《公告》还增加了对采购物品和供应商的管理、场地设备共用管理、产品放行及纠正预防措施等方面的要求。
加强医疗器械不良事件监测和评价 《公告》规定，委托生产的注册人应当按照《医疗器械不良事件监测和再评价管理办法》等规定，结合产品风险特点，在制度体系建设、机构人员配备、信息收集上报、事件调查处置、风险研究评价等方面，配足资源、完善机制、强化能力，切实承担医疗器械不良事件监测责任。对于《条例》等法规规定的注册人应当履行的不良事件监测责任，不得通过质量协议向受托生产企业转移。
切实加强准入管理
严格落实注册核查要求 《公告》要求，注册人应当在质量管理体系文件中明确将受托生产企业的委托生产相关过程纳入注册人质量管理体系覆盖范围；开展注册质量管理体系核查时，应当重点关注企业质量管理机构建立情况、质量体系关键人员配备和在职履职情况、质量协议签订情况、委托研发和委托生产管理情况等。这一要求有利于强化注册人的质量安全主体责任，避免“一托了之”。
规范委托生产注册证管理 对于涉及境内委托生产的注册申请或者延续注册申请的情形，《公告》规定，注册审批部门应当在医疗器械注册证生产地址栏中登载受托生产地址并注明“（委托生产）”，同时在备注栏备注受托生产企业名称和统一社会信用代码。该规定对于摸清全国开展委托生产的企业底数，强化靶向监管，进一步提高科学监管效能具有积极意义。
强化委托生产变更管理 为强化委托生产变更管理，有效识别、分析和防范风险，确保产品质量安全，《公告》要求，境内医疗器械生产地址变更且受托企业生产范围可以涵盖受托生产品种，不涉及生产许可证变更的，办理注册证变更备案时应当提交受托生产企业所在地药品监管部门出具的说明；当注册人不再进行委托生产的，应当及时向原注册部门核减受托生产地址。
持续强化委托生产监管
落实属地监管责任 《公告》对委托生产监管提出了明确要求和具体措施：注册人所在地省级药品监管部门应当持续关注注册人医疗器械全生命周期质量管理能力、对受托生产企业的评估和管控能力、变更管理能力，并结合对受托方检查情况核实注册人提供的信息；受托方所在地省级药品监管部门应当持续关注受托生产产品的生产和质量管理情况，督促受托方按照法规、规章、规范性文件、强制性标准、经注册的产品技术要求和委托生产质量协议等开展生产活动。
这一要求旨在督促委托双方所在地省级药品监管部门进一步落实属地监管责任，按照风险管理原则，有针对性地加强监管。
强化专题风险会商 注册人委托生产监管兼具复杂性和特殊性，《公告》要求，委托生产注册人相对集中的地区，省级药品监管部门应当结合监管实际，定期对注册人委托生产监管情况进行专题会商，全面排查企业质量管理体系、产品质量方面存在的安全隐患，采取针对性防控措施，杜绝系统性、区域性风险。《公告》还对监督检查发现的违法违规行为明确了严厉的处罚措施，如注册人、受托生产企业严重违反医疗器械生产质量管理规范，综合研判后认为影响产品安全、有效，可能危害人体健康的，省级药品监管部门可以采取暂停生产、经营和使用的紧急控制措施，并严格按照《条例》第八十六条进行处罚。
做好信息互联互通 国家药监局持续推进医疗器械品种档案和信用档案建设，通过规范注册证委托生产信息标注，推动注册人委托生产相关信息互联互通。《公告》要求，各省级药品监管部门应当实现本行政区域内医疗器械监管全链条信息贯通，持续更新完善注册人、受托生产企业信用档案，及时推送至国家药品监管数据共享平台，逐步实现跨区域监管信息互通；同时，要做好企业生产品种、检查结果和责任约谈等监管信息的跨区域通报。
不断丰富监管手段 医疗器械产业发展迅速，要求监管部门结合产业特点和监管实际，创新监管手段，不断适应医疗器械监管新形势、新要求。对此，《公告》鼓励探索在注册人和受托生产企业两个场地同步开展监督检查，通过网络远程方式连接检查现场等信息化手段，及时沟通检查信息、统一检查尺度。
政企合力共谋产业高质量发展
委托生产等新模式的出现，给监管部门和医疗器械企业提出了更高要求。监管部门要严格落实“四个最严”要求，认真执行关于委托生产监管的法规、规范性文件等要求，结合监管工作实际，主动作为，多措并举，高质量做好医疗器械委托生产监管工作；医疗器械企业要提高产品全生命周期质量管理能力，切实承担产品质量安全主体责任，多管齐下有效防控产品质量安全风险，为实现医疗器械产业健康高质量发展贡献力量。
监管部门：综合发力强化委托生产监管
落实属地责任，形成有效监管闭环。坚持问题导向和结果导向，通过专项检查、飞行检查、延伸检查、风险会商、责任约谈、警示教育等多种监管方式，深入挖掘企业存在的问题，动态跟踪企业整改落实情况，提升企业对委托生产行为的责任意识和合规意识，督促企业落实质量安全主体责任，加强全生命周期产品质量安全管理。针对委托生产监管发现的问题，以“发现一处、整治一类、不留死角”为目标，进一步加强风险会商，完善风险会商工作机制，建立健全风险台账，实施清单制管理，紧盯风险处置，全力防控风险隐患，形成有效监管闭环。
加强沟通协作，提升协同监管效能。由于全国各地医疗器械行业发展水平、监管资源参差不齐，监管部门检查标准和尺度等存在差异，同时受时间、地域、经费等因素限制，联合检查、调查取证等监管手段利用不充分，使得监管信息不畅通。在监管实际中，建议监管部门积极探索建立跨区域委托生产的协同监管机制，主动与外省（区、市）监管部门加强沟通协作，针对监管工作中的难点、热点问题，以及检查发现的共性问题进行探讨，相互启发借鉴，取长补短；同时，按照国家药监局有关工作要求，做好跨区域协同监管，共享监管资源，统一检查尺度，积极推进联合检查、联合约谈、联合培训、风险会商、信息通报等工作走深走实，持续提升医疗器械委托生产监管工作水平。
加强信息化建设，提高智慧监管水平。在国家药监局统一部署下，各省（区、市）正在有序推进“智慧药监”信息化建设，积极搭建完善监管信息化系统。国家药监局在今年重点工作中提到，将组织开展医疗器械委托生产监管信息化试点，建议各省级监管部门以此为契机，积极推动检查、抽检、监测、处罚等信息共享，利用信息化手段及时整合委托生产企业相关监管数据，为监管工作提供精准有效的数据支撑，有力提升智慧监管工作水平。
加大培训宣贯，营造学法守法良好氛围。近年来，医疗器械委托生产相关监管法规频繁出台，监管人员要与时俱进，不断更新知识体系。同时，围绕委托生产监管法规和检查要点，以企业法定代表人、主要负责人等“关键少数”为重点，开展关键岗位人员培训，在强化法规宣贯的同时，进一步统一思想认识，规范监督管理，营造学法守法的良好氛围。
生产企业：三管齐下规范委托生产行为
增强企业主体责任意识。医疗器械委托生产的环节和要求相对较多且复杂，从设计、采购、生产、检验到销售等各个环节都需要既懂法规又懂产品的专业人员把关，有效识别潜在风险，并制定相应的控制措施，以保障产品质量安全。建议企业对员工开展常态化法律法规、标准和专业知识培训考核，制定内部奖惩机制，形成以质量安全为重的良好氛围，切实增强企业主体责任意识，提高履行主体责任能力。
加强受托生产企业管理。受托生产企业的人员配备、设施设备、生产能力、质控能力等，对产品质量安全起着至关重要的作用。注册人应当优先选择质量管理水平较高、生产规模较大、信用记录良好、生产自动化程度和信息化管理水平较高的企业作为受托方。进行委托生产前，注册人应当实地考核评估受托生产企业的生产场地、检验室、生产和检验设备、人员配备等情况，并查阅监管部门公开信息，全面了解受托生产企业的信用情况。开展委托生产时，建议注册人与受托生产企业做好技术文件的转换，以及生产放行和上市放行的有效对接；注册人定期对受托生产企业质量管理体系运行情况进行审核，并监督其落实到位。
建立有效沟通机制。委托双方应结合实际生产情况，按照法定要求签订质量协议，明确双方在质量管理、技术转移、生产过程控制、产品质量检验等方面的责任和义务，并明确沟通和衔接要求。开展委托生产期间，委托双方要及时交流生产进展、工艺稳定性、不合格品原因分析、体系改进、潜在风险等情况，对于委托方或受托方发起的变更，都应及时通知对方，共同评价变更带来的影响，确保在委托生产过程中及时发现和解决问题，降低产品质量安全风险，实现产品全生命周期的跟进和管理。
（作者单位：北京市药监局）
相关链接
医疗器械注册人制度全面实施
2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可。
同年12月，上海获准在中国（上海）自贸试验区先行先试医疗器械注册人制度创新改革。
2018年7月，上海将试点范围扩大至全市——上海市范围内的医疗器械注册申请人，可委托当地企业生产医疗器械产品；8月，天津、广东分别获准在中国（天津）自贸试验区和广东省部分地区开展医疗器械注册人制度试点工作。
在前期上海、天津、广东开展试点工作的基础上，2019年8月，国家药监局发布《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》，试点范围扩大到21个省（区、市）。
2021年6月1日，随着新修订《医疗器械监督管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，医疗器械注册人制度在全国范围内全面实施。新修订《条例》总结了相关省（区、市）试点经验，进一步明确了医疗器械注册人制度的核心要义。《条例》第三十四条明确规定：“医疗器械注册人、备案人可以自行生产医疗器械，也可以委托符合本条例规定、具备相应条件的企业生产医疗器械。”这里提到的“委托生产”方式，就是我们常说的“医疗器械注册人制度”，强调注册人、备案人要对医疗器械研制、生产、经营、使用全过程的安全性、有效性依法承担责任。
2022年3月10日，市场监管总局发布《医疗器械生产监督管理办法》，进一步推行医疗器械注册人制度全面实施。一方面，允许受托生产企业凭注册人的医疗器械注册证办理医疗器械生产许可，取消委托生产备案，放开同一产品同一时期只能委托一家企业生产的限制；另一方面，细化对委托双方的管理要求，明确重点检查内容及跨省（区、市）委托生产情形下的监管要求，进一步落实监管职责和企业责任，保障产品质量安全有效。
为进一步指导注册人与受托生产企业共同做好医疗器械委托生产质量管理工作，2022年3月24日，国家药监局发布《医疗器械委托生产质量协议编制指南》（以下简称《编制指南》），从基本要素、制定步骤和参考模板等方面细化要求，明确委托双方应当根据实际情况协商制订具有可操作性和法规符合性的质量协议。
随着跨省（区、市）委托生产情形增多，监管职责划分成为各界最关切的问题。国家药监局综合司为切实加强注册人跨省（区、市）委托生产监管，于2022年4月2日发布《关于加强医疗器械跨区域委托生产协同监管工作的意见》，明确监管职责，强化部门协同，进一步夯实注册人医疗器械全生命周期质量管理责任。
2023年3月1日，《企业落实医疗器械质量安全主体责任监督管理规定》正式施行。该规定进一步明确企业要落实产品质量安全主体责任；同时，细化了委托生产管理等关键环节的管理要求，进一步强化了企业质量安全关键岗位人员责任落实。
一系列法规文件的发布，对医疗器械注册人及受托生产企业在生产质量管理等方面提出了更加明确的要求，为压实注册人质量安全主体责任，强化委托生产监督管理提供了基本遵循，也为防控医疗器械质量安全风险提供了制度保障；但在实践过程中，仍存在部分企业主体责任不明晰、管理措施不到位等问题，亟待进一步细化相关规定。
来源：中国医药报
