强调注册人责任 调整注册资料规定

温健麟 傅赛珍

当前，进口医疗器械在我国市场中占据较大份额，境外医疗器械产品进入我国市场流通，应符合我国医疗器械监管法规要求。新修订《医疗器械监督管理条例》（以下简称新《条例》）已于2021年6月1日起施行，相关配套文件陆续出台实施。与2014年版《医疗器械监督管理条例》及其配套文件相比，新法规框架强调注册人、备案人主体责任，同时对注册资料提出新要求。

新增境外注册人规定

根据2014年版《医疗器械监督管理条例》（以下简称旧《条例》）及其配套文件，境外医疗器械生产企业只需生产满足我国法规要求的产品，即境外医疗器械生产企业应保证产品质量符合我国产品技术要求，并按国家药监部门批准的产品说明书和标签内容，提供产品的说明书和标签信息。产品上市后的管理工作，除涉及产品质量问题以及产品召回外，境外生产企业均处于辅助地位，例如接收代理人收集的不良事件信息等。新《条例》则要求注册人、备案人对产品全生命周期承担主体责任。

新《条例》第二十条提出了医疗器械注册人、备案人应当履行的义务。包括建立与产品相适应的质量管理体系并保持有效运行，制定上市后研究和风险管控计划并保证有效实施，依法开展不良事件监测和再评价，建立并执行产品追溯和召回制度，以及国务院药品监督管理部门规定的其他义务。

上述条款中并未区分境内和境外注册人、备案人，原则上应当一视同仁。境外注册人、备案人也应建立符合我国法规要求的质量管理体系，制定符合我国法规的上市后研究和风险管控计划，按照我国法规开展不良事件监测和再评价等工作。

代理人负“协助”责任

新《条例》第二十条规定，境外医疗器械注册人、备案人指定的我国境内企业法人应当协助注册人、备案人履行相关义务。

《医疗器械注册与备案管理办法》第十四条规定，境外申请人、备案人应当指定中国境内的企业法人作为代理人，办理相关医疗器械注册、备案事项；代理人应当依法协助注册人、备案人履行新《条例》第二十条规定的义务，并协助境外注册人、备案人落实相应法律责任。

上述规定意味着境外注册申请人、备案人在中国境内设立的代表机构不能认为是中国境内的企业法人，不具备设立为代理人的资格，并明确将代理人的“独立”责任转换为“协助”责任，将主体责任转向境外注册人、备案人。

注册资料要求发生变化

新《条例》及其配套文件施行后，境外医疗器械的注册资料要求也发生变化。

质量管理体系文件医疗器械的注册过程实际上是对产品前期研发、试生产、质量控制过程等所有工作的汇总并提交审批的过程，申报中会使用一部分质量管理体系执行文件。在原法规框架下，除此部分文件外，境外注册人、备案人在产品注册、备案时无须提交其他质量管理体系文件。

2021年9月30日，国家药监局发布《关于公布医疗器械注册申报资料要求和批准证明文件格式的公告》，其中附件5《医疗器械注册申报资料要求及说明》明确了质量管理体系文件要求，提出申请人应当承诺已按照相关法规要求建立相应的质量管理体系，随时接受质量管理体系核查；提交的资料包含质量手册、质量方针、质量目标以及程序文件，同时包含用于质量管理体系核查的申请人基本情况表、申请人组织机构图、质量管理体系自查报告等资料。这意味着境外注册人、备案人需全面建立符合我国法规要求的质量管理体系。

产品检测新旧《条例》均要求，第一类医疗器械产品备案和申请第二类、第三类医疗器械产品注册，应当提交产品检验报告。旧《条例》规定，第一类医疗器械产品检验报告可以是备案人的自检报告，第二类、第三类医疗器械产品注册申请资料中的产品检验报告应当是医疗器械检验机构出具的检验报告；新《条例》则规定，产品检验报告可以是医疗器械注册申请人、备案人的自检报告，也可以是委托有资质的医疗器械检验机构出具的检验报告。对于境外注册人来说，大部分产品已在境外上市，在境外上市申报过程中也会进行各类检测。部分产品及部分性能，如电气安全性能，可以直接采用境外检测报告，不需要重新在我国检测；如果涉及我国法规要求新增或者加强的性能指标，境外注册人则需要决定由企业自检还是委托有资质的实验室进行检测。

临床评价2018年发布的《接受医疗器械境外临床试验数据技术指导原则》明确，境外临床试验数据可作为临床试验资料，亦可作为验证资料证明与同品种器械的差异不对产品的安全有效性产生不利影响。也就是说，境外生产企业可以使用境外临床试验资料来完成我国法规要求的临床评价工作。

2021年法规整体更新后，根据《医疗器械注册申报资料要求及说明》，境外注册人不再需要提交境外上市时提交的临床评价资料。另外，由于临床评价定义的变化，原《免于进行临床试验的医疗器械目录》变更为《免于进行临床评价的医疗器械目录》，在资料和要求层面均没有变化。无论采用何种临床评价路径，均应形成符合我国法规要求的临床评价报告。

2021年11月25日，国家药监局印发的《医疗器械临床试验数据递交要求注册审查指导原则》规定，若企业开展了临床试验，应当提交原始数据库、分析数据库、说明性文件和程序代码等资料，临床试验数据递交应遵循真实、可追溯、可读原则。上述要求不区分境内或境外企业，也不区分在境内或境外开展的临床试验。

我国医疗器械法规建设正在向国际化方向行进，监管思路正在向世界先进水平靠拢。法规变化给境外生产企业提出新要求，对于国际化大企业来说，虽然面临合规挑战，但他们在法规学习、质量管理体系建立与执行、产品开发、生产等方面均有较强认知，适应我国法规并不困难。